十問美國政府債務上限：什麼是X-date？與政府關門有何不同？

TradingKey - 除了關稅和移民政策，美國第47任總統唐納德.川普（Donald Trump）上台後不得不面臨提高美國政府債務上限的挑戰。

隨著美國借債規模持續攀升並已突破債務上限，2025年1月初耶倫（Janet Yellen）領導的財政部採取的現金和非常規措施也即將耗盡，所謂的X-date近在遲尺。這一美國資金大限之日可能發生在7月中旬至10月初。

歷史上，美國政府未發生過實質上的違約事件，但美債危機和債務上限的「鬧劇」頻頻出現不得不令人警醒。一旦發生美國政府違約，這將對全球金融和政治格局產生深刻影響。

美國政府正常運作需要財政資金的支持，除了擴大各項稅收等收入來源外，美國政府往往通過發行國債來籌備資金。

1985年，美國從淨債權國變為淨債務國。本世紀以來舉債規模加速攀升，2025年初突破36萬億美元，超過2024年美國GDP的29.2兆美元。美國大規模發行國債是長期財政赤字、經濟政策選擇、社會福利性剛性支出、全球資本需求和美元特權地位共同作用的結果。

美國政府發行債務有嚴格的法律流程，「債務上限」（Debt Ceiling）便是強化財政紀律的一種手段。債務上限是指美國國會為了美國政府履行法定財政支出義務而設定的最高債務規模，這些支出義務包括社會保障、醫療福利、軍事活動、國債本息等。

值得註意的是，提供債務上限並不意味著批準新的支出，而是對已經批準支出的資金的限制。

在第一次世界大戰前，財政部發行的每筆貸款都需要國會的直接授權。但隨著軍事等支出的加速攀升和政府舉債需求激增，國會在1939年設置了450億美元的債務上限額度。二戰結束後，美國政府赤字問題加劇，國會頻繁上調債務上限以避免政府無法支付一係列賬單而出現違約事件。

最近一次債務上限危機的解除是在2023年6月，這是美國政府二戰結束以來第103次調整債務上限。

由於種種原因，美國政府想要提高債務上限並不是一件容易的事。另一方面，兩黨議員也不希望看到美國債務發生實質性違約。因此，邊緣策略常會在債務上限談判過程中看到。

邊緣策略（Brinkmanship）是指在對抗性博弈中，通過將局面拖向失控的邊緣以讓對方做出妥協和讓步。希望提高債務上限的執政黨會常會受到在野黨議員的阻撓，兩黨的談判經常拖延至逼近債務違約的「最後一刻」，即「X日」（X date）。

在觸及債務上限後，財政部會通過TGA現金消耗和「非常規措施」來維持正常支出運作，「X日」便是這些臨時性措施用完的截止日期。「X日」之後，政府將沒有資金支付政府僱員工資、社保福利、美國債務利息等。

2023年1月，美國聯邦政府債務觸及31.4萬美元的債務上限，財政部隨後採取特別措施臨時維持運營，但警告6月初將耗盡。當時共和黨控制的眾議院要求大幅削減政府開支作為提高債務上限的條件，執政黨民主黨則堅持無條件提高債務上限。

2023年6月，債務上限談判的結果是暫停債務上限至2025年1月、限制2024-2025財年聯邦非國防支出等，即以短期支出換取債務上限暫停。

【美國債務上限與聯邦政府債務規模，來源：Statista】

2025年1月初，債務上限恢復對所有法定未償還債務的限製效力，達到36.1兆美元。耶倫宣佈1月21日起採取非常措施。稅收流入流動、川普關稅、經濟疲軟跡象給這次「X日」的猜測帶來變數。

美國國會預算辦公室（CBO）預計，政府這些臨時性措施的借款能力將在8月至9月耗盡。美國兩黨政策中心預計，X日將是在7月中旬至10月初。

若美國國會遲遲沒能就債務上限問題達成協議，違約風險將激增，而不是必然發生，因為政府可以調整支出的優先順序、或採用非常規手段等。

若財政部將有限的資金優先用於償還過國債本息、削減一些非必要的公共開支（如推遲基建項目、減少科研項目資助等），這樣能延遲違約、暫時維持政府信用。

在美國歷史上發生的債務上限危機中，除了特殊性或技術性的違約外，美國國會幾乎每次都能在「X date」前達成協議。因此，美國政府沒有發生過實質上的、全面的主權債務違約事件，即無法按時支付利息或本金。

• 1933年特殊性違約：年羅斯福總統時期，當時美國國債和黃金掛鉤（金本位製），受經濟危機影響，美國政府無法繼續用黃金支付戰爭債券。美國單方面改寫債務合同，用價值大幅貶值的紙幣，而非黃金來償還債務，構成了債務違約。
• 1979年技術性違約：政府工作疏漏導致一部分短期國債利息支付延誤，短期國債殖利率一度飆升30個基點，信用利差擴大。

美國政府債務上限問題的根源是多方面的，包括政治因素、財政失衡、外部環境等。

【來源：TradingKey】

債務上限談判艱難本質上是美國民主黨和共和黨政治鬥爭所致。民主黨的主要票倉是中低收入階層，他們拒絕削減醫療和社保開支、主張向富人征稅；共和黨則更多代表中高收入階層和工商業的利益，他們希望削減政府開支，常常包括削減社保福利政策。

在川普2.0政府早期，民主黨反對削減福利支出和對富人減稅，川普所在共和黨則希望削減更多強製性支出（包括社會福利），雙方爭執不下。鑒於共和黨在眾議院和參議院以較小優勢領先，減稅法案預計將通過「預算調解」（Reconciliation）程序推進。

預算調解是指，立法提案可以在參議院達到50票以上的簡單多數即可通過，而無需獲得正常通過法案所需的60票，即控制簡單多數的黨派可以單邊通過財政法案。但這一程序的使用也有「伯德規則」等限制。

對川普團隊而言，他們需要提供減稅的資金來源以彌補減稅帶來的財政赤字，可能需要提高關稅、削減財政支出等。

債務上限制度在理論上能約束政府舉債規模、提供國會監督契機，但在實際運用中也存在一些問題：政治博弈更加激烈、加劇經濟不穩定性和金融市場恐慌、政府預算決策受幹擾並影響公共服務的效率和質量，缺乏靈活性使得政府在突發事件中被束縛手腳等。

在川普重返白宮前，他表示希望國會提高或直接廢除債務上限，「國會必須廢除荒謬的債務上限，或將其延長至2029年。如果沒有這個，我們永遠不應該達成協議。」川普的理由是，他不希望看到美國政府違約。

實際上，民主黨內部也存在不少希望取消債務上限的問題，他們希望政府不會再債務上限問題而發生政府停擺。但考慮到整體政治立場，有民主黨議員表示這會是個例外。

當美國政府債務突破上限，且國會未能在「X date」前表決通過提高或暫停債務上限的法案，美國將無法履行財政義務。這將威脅美國主權國家信用評級，驅動美股和美債的拋售，美債殖利率走高。

東方匯理投資研究所表示，近年來債務水平的上升已經損害了主權信用狀況。路透社表示，美國邊緣政治策略破壞了美國國債的避險地位。

凱投宏觀經濟學家指出，美國政府債務違約危機會使得國庫券和債券殖利率上升。另外，美國CDS利差也往往會飆升。

2011年標普和2023年惠譽均因債務上限帶來的政治僵局而下調美國評級，削減了美元長期信用。

1、經濟影響

市場衝擊：市場避險情緒升溫，美股和美債拋售，美債殖利率飆升，並可能推升全球借貸成本。2011年債務上限危機期間，標普500指數下跌15%。

穆迪研究稱，若2023年出現長期的債務上限僵局，股價下跌20%，經濟萎縮超4%，失業率飆升近9%。

經濟連鎖反應：聯邦支出項目暫停支付，拖累消費和經濟增長。

2、政治影響

美元霸權受損：債務問題削弱全球對美國政府和美元的信任，美國主權信用評級被下調，加速去美元化進程。

摩根大通認為，長期會帶來持續創傷，如美國聯邦債務融資成本的永久性增加。

作為唯一仍給予美國AAA級信用評級的機構，穆迪在2025年3月警告，利率上升削弱了債務負擔能力，加快了美國財政實力的下滑。

憲法危機：美國第14修正案規定公共債務不應受到質疑，即政府可以在不提高債務上限的情況下繼續舉債，但這一條款的法律爭議極大。前財政耶倫認為，訴諸這一修正案會引發憲法危機。

1、1995年債務上限危機——政府停擺、標誌性事件

共和黨控制的國會與克林頓政府因預算削減僵持不下，債務上限談判破裂，美國政府兩度停擺。當時，約有80萬公務員停薪、大量公共服務被停止。

這被認為是美國兩黨將債務上限作為政治籌碼的標志性事件。

2、2011年債務上限危機——美國主權信用評級首次被下調

2010年中期選舉後，共和黨奪回眾議院多數席位，並要求奧巴馬削減預算赤字、僅提升債務上限1萬億美元，而民主黨要求一次性提升2.4萬億。

雙方最終在違約截止期前兩天達成妥協，但仍導致股市暴跌（標普指數-17%）、黃金暴漲（+13%）。標普第一次將美國AAA評級下調，這也是美國曆史上首次。

3、2013年債務上限危機——政府關門

共和黨要求以債務上限為條件要求廢除奧巴馬政府的《平價醫療法案》，政府關門半個月。這一事件拖累美國第四季GDP增速0.25%或造成240億美元的經濟損失，減少10月就業人數12萬。

4、2023年債務上限危機——惠譽下調美國評級

年初政府債務規模突破31.4萬億美元上限後，為避免6月發生債務違約，拜登政府和國會共和黨人經過多番談判，最終敲定取消債務上限至2025年1月1日。2023年8月，惠譽下調了美國信用評級。

美國政府關門是指國會沒有通過政府新財年預算案，使得大部分政府職能被迫關停、政府僱員無薪休假。美國政府關門和債務上限是兩個不同的財政和政治概念，它們有時會同時發生，但在產生原因、影響和後果具有明顯差異。

【來源：TradingKey】